来源：《中国社会科学文摘》2022年第8期P23—P24
作者单位：中南财经政法大学法学院，原题《百年中国教育立法的演进——以教育主权和受教育权的双重变奏为主线》，摘自《新文科教育研究》2022年1期，王博摘
教育现代化是中国现代化最重要的组成部分之一。中国共产党领导下的教育转型，自早期试办新式教育至今，已有百年之久，其中的教育立法也从风雨如晦的20世纪20年代，走到体系初成、格局恢宏的今天。全国人大常委会决定从2021年开始研究启动“教育法典编纂工作”，以期以井然之理性规制教育。百年来，中国的教育事业在中国共产党的领导下走过了夺回教育主权、为人民争取受教育权的阶段，也经历了政策主导、公权至上的教育政策和法律的艰难探索。1978年以降，法治的空间日益拓展，教育法治快速发展，在教育国际化的推动之下，教育法领域的私法具备了生长空间，教育的服务属性、产品属性渐为法律所接受。在教育全球化和我国“双一流”建设的背景下，如何运用法治保障我国教育在全球治理和竞争中的权益，保护国民的受教育权，成为新的时代问题。
1949年以前：渐次确立教育主权，保护受教育权
教育主权在我国的含义与欧美不尽相同。于中国而言，其主要内涵形成于20世纪20年代的“收回教育权运动”，该运动针对16世纪末以来西方传教士在中国创办的各类教会教育系统，提出收回一切外国人在华教育权的主张。经过300余年的发展，教会通过教育体制，在中国部分地区建立了基督教社会秩序，俨然已是“国中之国”。北洋政府治理下的中国士人深感文化受到威胁，于是发起抵制运动。该运动以1923年《少年中国》上发表的《教会教育问题》提出的“收回教育权”口号为名称。因此，中国文化和法律意义上的教育主权更强调国际法意义上政治国家对于本国教育的最高控制权。究其实质而言，教育主权是一个国家追求对独特生活方式、文化形态的自我决定和自我负责。当这一概念被运用于国际社会时，其针对的是其他国家的文化侵入；用于国内时，则体现在国家对教育的立法、行政和司法管辖权，强调国家对教育的控制权。中国共产党在创制教育体系之际，所要求之教育主权，兼具国际法和国内法双重含义。
1934年，毛泽东总结苏维埃教育的经验，提出中国共产党的教育方针时说：“苏维埃文化教育的总方针在什么地方呢？在于以共产主义的精神来教育广大的劳苦民众，在于使文化教育为革命战争与阶级斗争服务。”抗日战争时期“一切工作的总目标就是打倒日本帝国主义”，因此，法律规定“高度的发扬边区人民的民族自尊心与自信心，反对一切悲观失望、妥协投降的倾向”。这使得根据地的教育在与日本的斗争中发展起来，教育的内容结合了抗日战争的需要。法律规定要“摧毁敌伪奴化教育”，“废除法西斯的奴化教育”，东北行政区的政委在会议上说，“我们的国民教育，就应该配合协助发动广大群众参加保卫和建设东北解放区的斗争”。通过制定教育政策、审查和改造师资、审查与编写教材、审查敌伪所办学校的行政许可等，中国共产党改造教育系统，使之符合国家需要。这些立法或决议，充分彰显了教育为政治的国家意志。
当时的相关法律中对教育行政权的行使的规定，可谓巨细靡遗。可以显见，在中国共产党政权创设期，教育权就是公权力的重要组成部分，通过颁布政策法规的方式，中国共产党保障了教育行政权的有效、统一行使，确保教育的公权力遍及全部教育形式、贯穿教育的每个环节。
就前述内容而言，公民的受教育权在立法中得到了较为全面的体现，尤其强调贫苦的工农、妇女、少数民族的受教育权，体现了较为先进的平等教育法律理念。将受教育权作为一项人权，是1948年《世界人权宣言》的规定，我国在1948年之前的立法中，即已经体现了该项权利。1942年《陕甘宁边区保障人权财权条例》第一条规定：“本条例以保障边区人民之人权财权，不受非法之侵害为目的。”同时规定：“边区人民有享受教育的权利。”这是充分学习、吸收法国人权宣言和苏联立法的结果，对于当时的中国而言，具有启蒙色彩。
从第二次国内革命战争时期到抗战时期，再到延安时期，中国共产党领导的教育，在艰苦的条件下，探索了多种形式的教育组织方式，教学方法灵活多变，教育内容与生产生活结合密切。开展群众性的教育运动等，是“长期农村环境与战争环境中的产物”，宣传和教育常常结合在一起，具有一定程度的非正规教育特征。
1949—1976年：全面收回教育主权，教育立法确保公权至上
中华人民共和国成立初期，教育立法强调社会主义教育与资本主义教育的不同。社会主义教育的目的是要“消灭城市与乡村的差别和消灭脑力劳动与体力劳动的差别”，因此中国共产党领导的教育方针是“教育为工人阶级的政治服务”。教育立法深入学校治理的各个方面，从课程设置到教材编写，再到考核方式、学生分配去向等，皆有法律法规或教育部的通知、指示作出明确规定。以教材为例，在国家教育行政部门的直接组织、管理下，1950年人民教育出版社出版了全国通用教材，强调文以载道、文道统一。1956年《小学语文教学大纲（草案）》的编写说明中指出：“小学语文课是以社会主义思想教育儿童的强有力的工具。”语文教学完成的五项任务中前三项均为政治性任务：“1． 树立对社会主义的信心。2．树立辩证唯物主义世界观的基础。3．培养共产主义道德。”公权力全面深入教育的目的是确保教育服务于政治，服务于国家。
中国恢复在联合国教科文组织的合法席位以来，特别强调教育主权，要求该“组织在促进教育、科学和文化领域的国际合作事业中，应该尊重各国的主权和独立，清除和抵制帝国主义、新老殖民主义和霸权主义在教育、科学、文化领域对发展中国家的危害和影响，特别是要反对和防止超级大国进行控制和渗透”，“至于一个国家在教育、科学、文化领域实行什么样的政策，制定什么样的计划和规划，这是各个国家的主权和内政，只能由各个国家的政府和人民根据本国的具体情况来决定”。
1977年至今：适度节制教育管理权，深化保障受教育权
《教育部政策法规司2021年工作要点》提出要启动教育法典的编纂，主要是基于我国的教育立法已经初步形成。目前已有10部教育法律，国务院行政法规和教育部行政规章近200部，还有大量地方教育立法。教育法律可谓蔚为大观，体系初成。下一步则是基于体系化的方法，补充欠缺的部分，解决疏漏和制度之间的错位与冲突。通过教育法典化，理顺教育法律关系，明确各自的权力、权利、职责、义务。从形式到内容，全面构筑科学的教育法律体系。目前教育立法中欠缺的部分包括学前教育法、家庭教育法、老年教育法、终身教育法、特殊教育法等，此外，还应研究制定环境教育法、人工智能教育法、跨国教育法等，以适应生态文明转型的需要，应对人工智能时代教育的规制等问题。
教育法总体上仍然属于公法性质的法律。这一时期的教育立法，相对于前一个阶段，国家对教育的绝对控制权有所减少。随着市场化、全球化的进程，私法因素开始萌芽，但国家对教育的管理依然非常深入和全面。教育行政主管部门的监管范围十分广泛，比如高等教育的设立、分立、合并、变更，高校的章程核准，教材审定，学位点、学科名录审核，本科专业审批，义务教育阶段的教材等也属于国家高度关注的管理事项。
本阶段教育立法的一个特点是私法开始生长。自1982年宪法规定鼓励社会力量办教育以来，民办教育发展非常迅速。2002年我国正式颁布《民办教育促进法》，该法对民办学校的教育收费给予了较大的自主权。此后，各地纷纷制定条例、办法等，推动民办学校的发展。这些立法基本上强调了民办教育的独立性、专业性、公正性、公益性，均要求民办教育机构采取法人治理结构，设置理事会或董事会。教育收费则充分考虑市场化因素，发改委牵头教育部、劳动和社会保障部制定的《民办教育收费管理暂行办法》提出了收费标准应考虑补偿教育成本和合理回报两大因素。教育产品的私人物品性质充分释放，形成了教育市场。教育部专门制定了教育服务合同标准文本，供接受服务者参考使用。这些足见由此展开的法律规制，已经呈现出更多的私法内容。
